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近期，中國城市百人論壇秘書長、中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任研究員倪鵬飛，與其他人討論得最激烈的一個話題是如何進行城市更新與超大城市治理。
在他看來，中國的城市已經進入了全面發(fā)展時代，未來，城市更新是城市發(fā)展的永恒課題，需要拿出“繡花”的功夫和思維來做好城市更新，提高城市發(fā)展的質量，建設更完美的城市家園。
城市更新與超特大城市空間治理是中國城市高質量發(fā)展的重要內容。不久前發(fā)布的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）也對這一內容進行了部署，其中提出，推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發(fā)展體制機制。同時，還提出了建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動。
近日，在“中國國情與發(fā)展”論壇2024年——城市更新與超特大城市空間治理專題論壇暨中國城市百人論壇夏季論壇上，來自全國各地多領域的專家學者匯聚一堂，共同探討新時期城市更新和超特大城市空間治理模式、路徑和策略。
更多滿足新經濟、新消費、新人群的需求
“中國城鎮(zhèn)化已從‘大規(guī)模、快速化’轉向‘中低速、微增長’時代，這兩年中國城鎮(zhèn)化增速約為前十年的一半?！敝袊鞘幸?guī)劃設計研究院院長王凱在論壇上指出，中國城市建設的歷史階段已經從“建設”時期進入“治理”階段。
隨之而來的是，城市更新的邏輯和路徑也發(fā)生了深刻變化。王凱解釋，從傳統(tǒng)的“產-城-人”變成了“人-產-城”，其中，人成了更核心的要素?，F在，城市發(fā)展更多依靠創(chuàng)新驅動，新質生產力發(fā)展的核心是人。近段時間，很多城市都在爭相吸引人才，同步改善城市空間，提升城市品質，從而推動經濟發(fā)展。
在中國科學院院士、中國科學院地理資源研究所研究員陸大道看來，城市更新，更新的是一座城市的競爭力和活力，當下，很多城市的競爭力和活力還不夠。
“讓人民生活更美好的城市發(fā)展模式，一定是人、地、業(yè)、財流動和諧、公平、正義的城市?！卑l(fā)展中國家科學院（TWAS）院士、中國科學院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室主任劉彥隨認為，在中國式現代化不斷推進過程中，城市更新和超特大城市治理要遵循因地制宜、分類指導、分區(qū)分步探索推進，不能“一刀切”，或者“切一刀”。
劉彥隨談到，從城市建設到城市經營、城市治理的轉變過程，是一個系統(tǒng)性、多維度、多目標推進的工程，城市更新作為其中重要的手段。“所以，城市更新是更新、利用、保護三位一體的有機結合，不是為更新而更新。”
王凱談到，隨著城鎮(zhèn)化進入中低速發(fā)展階段，城市規(guī)劃面對存量空間的更新迭代任務，要更多地滿足新經濟、新消費、新人群的需求，從一般消費品到更加注重環(huán)境、文化、服務數字化的體驗型經濟。尤其是青年一代更加注重個性消費、文化消費、虛擬消費，青睞更多樣化的服務方式。
“微更新”激發(fā)城市新活力是當下一些地區(qū)城市更新的新選擇。例如，蘇州的“姑蘇八點半”，以“微更新”的方式，激活老城區(qū)的文化經濟活力。蘇州結合當地特有的文化、娛樂、餐飲、購物，以夜經濟的形式，落到蘇州觀前街等傳統(tǒng)商業(yè)空間和古典園林中，隨著改造提升完成，這條街的變得人氣旺了起來。
聚焦解決四個“2億”人群的問題
“在城市更新中，不要搞大拆大建，民生問題要放在主要位置上?！标懘蟮廊缡钦f。
王凱談到，城市更新要注重解決四個“2億”人群的問題。具體來看，一是2億多新市民、青年人中約70%的人在城市租房，住房困難突出；二是2億多居民生活在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)中，這些小區(qū)普遍存在建筑老化、設施不健全等問題。三是2億多老年人的住房適老化設施嚴重不足，不適應居家養(yǎng)老需求；四是2億多兒童對于安全、健康生活環(huán)境有新需求。
“新時代的城市應當是全齡友好城市——對兒童友好的城市、對老齡友好的城市、對外地人友好的城市、對弱勢群體友好的城市。”王凱認為，未來，城市更新工作應從群體到個體，通過優(yōu)化存量空間實現個性化、特色化配置。
在解決住房問題方面，當下，全球不少核心城市的辦公樓空置率居高不下，一些城市將辦公樓改造為長租公寓，成為一些地區(qū)城市更新的新方式，這不僅解決了住房短缺尤其是青年住房短缺的問題，也成為恢復經濟活力的一種方式。
“面向未來，中國特大城市的空間治理，首要克服的問題就是‘浪費’的問題。”北京大學城市規(guī)劃與設計學院（深圳）院長趙鵬軍通過大數據分析發(fā)現，新冠疫情之后，不少工業(yè)園區(qū)空置。他也在思考，能否將這種空置工業(yè)園區(qū)納入城市更新的范圍，探索用于政策性保障性住房的可能性。
老舊小區(qū)改造是城市更新中最受關注的重點內容之一。王凱談到，在居住空間方面，要加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，推進完整社區(qū)建設。他解釋，尤其是要從小切口切入，解決老百姓的急難愁盼，比如，廚房不串味、廁所不漏水、房間能隔音等問題，雖然這些在城市更新的大工程中是小事，但落到老百姓頭上就是大事。“在社區(qū)服務設施上需要做得更細。”
中國科學院地理科學與資源研究所研究員張文忠則表示，要從多角度考慮老舊小區(qū)改造問題，其中包括基礎設施和樓道等公共空間修繕、加裝電梯等。從小區(qū)角度來看，包括菜市場、停車位在內的公共設施配置不足，老年人、兒童活動休閑空間欠缺等是老舊小區(qū)改造需要解決的核心問題。從街區(qū)角度上看，需要關注文化娛樂設施和空間綠地開放，以及學區(qū)學位配置等問題。在城市尺度上，城市更新則需要關注城市內澇積水治理、城市平衡發(fā)展等問題。
中國科學院生態(tài)環(huán)境中心研究員周偉奇在調研時發(fā)現，城中村其實是“最熱”的地方，因為空調產生的電費對居住在其中的不少人來說是不小的經濟負擔，不到萬不得已，有的人不會開空調。
周偉奇認為，在城市更新時，既要考慮城市更新的效率，也要考慮城市更新的公平性。他建議，用一種基于自然的解決方案，更好地來提升城市的人居環(huán)境，提升老百姓的宜居性?！吧鷳B(tài)進城”不失為一個策略，在城市更新的大背景下，“生態(tài)進城”也有了更好的機遇。
另外，劉彥隨還談到，當下，一些大城市都市圈周邊“燈下黑”現象非常突出，城市更新的往往更新的是“心”，而都市圈邊緣的“圓”有可能被弱化。他談到，在特大超大城市推動城市更新的過程中，需要思考如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展和區(qū)域協(xié)調發(fā)展。
與此同時，城市更新也有“另一面”。中國科學院地理研究所研究員劉盛和談到，一些地區(qū)城中村或老舊小區(qū)改造完成后，隨著這些地方居住環(huán)境和品質提升，房租快速上漲，對于低收入人群特別是外來人口產生了一定的“擠出效應”。這也是城中村的居民最擔心的問題之一。尤其是在一線城市，外來人口數量巨大，更易產生類似的“擠出效應”。這些人不斷向城市外圍移動，走向城市的郊區(qū)，走向周邊城市，也有人直接離開了其一直打拼的城市。
城市更新也需要兼顧公平性。在劉盛和看來，城市更新在提高城市品質的同時，也要考慮為這些低收入人群提供的可居住且可支付的住房，這也是非常重要的一件事。
“存量更新時代，城市空間價值需要重新認識，屬性的多重性、空間使用的多樣性需要精準適配，既要‘改得好’還要‘用得起’?！蓖鮿P如是說。
建設可持續(xù)的城市更新模式
如何更好、更精細地進行城市更新和超特大城市建設，是當前城市發(fā)展面臨的重大課題。
倪鵬飛指出，由于思維慣性、利益驅使等問題，截至目前，城市更新，包括超特大城市的建設規(guī)劃和管理等還存在諸多問題，如大拆大建等。
劉彥隨談到，在城市更新過程中，不僅要遵循城市發(fā)展規(guī)律，還要建設可持續(xù)的城市更新模式、機制以及建立健全相關的法規(guī)體系，這些都是至關重要的。
民盟中央經濟委員會副主任、研究員馮奎分析指出，當談到城市更新不可持續(xù)時，人們往往會提及大拆大建，在他看來，這個現象背后與相關部門的行為模式有關，這種行為模式的背后反映的則是城市更新制度上的缺失。其中，包括投資機制、市民參與機制，產業(yè)培育機制以及評價機制等在內的機制顯然都不足。他也談到，最重要的在于城市更新缺乏財政方面的考量，缺乏一種非常有效的評估方式，無法形成對大拆大建的約束。
“現在舊城更新面臨最大的（挑戰(zhàn)）是沒錢，社會資本無法介入。”馮奎到多地調研后發(fā)現，在過往的城市更新中，政府的財政投入占大頭，這也就意味多元可持續(xù)的投資模式還不足。另外，民間資本和個人參與的力度也不夠。他認為，需要從改善城市發(fā)展深層次的財政體系著手，為城市更新提供強大的制度和資金支持。
《決定》提出，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，這也給業(yè)內注入了信心。在馮奎看來，這意味著城市更新在頂層設計方面已經朝著更深層次的制度方向探索，以及朝著更深層次的政策設計方向發(fā)展。
城市更新的投資經營是城市動力機制當中的核心機制，也是當前最缺失的一種機制。馮奎建議，進一步完善城市更新的投資模式，中央政府在國債方面還有更大的發(fā)力空間。同時，馮奎還指出，關于增加地方的財力，特別是豐富完善相關稅收，擴大地方財政方面，還有很多工作需要推進。
新業(yè)態(tài)在地方稅收體現不充分也是地方缺乏投入動力機制的原因。此次 《決定》提出，研究同新業(yè)態(tài)相適應的稅收制度。在他看來，未來，隨著新業(yè)態(tài)相關的稅收逐步完善，進一步增強地方財力，將成為城市更新的重要保障。
當前，城市更新已經形成了大量資產，未來，這些資產如何循環(huán)利用等，都需要進一步探索。因此，馮奎建議，加快探索在城市更新中形成的各類資產的處置，地方政府也需進一步加快探索建立和完善相關制度。
來源：中國青年報客戶端
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